十四五”環境影響評價與排污許可工作實施方案
為貫徹落實“十四五”生態環境保護目標、任務，深入打好污染防治攻堅戰，健全以環境影響評價（以下簡稱環評）制度為主體的源頭預防體系，構建以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系，推動生態環境質量持續改善和經濟高質量發展，制定本方案。
一、形勢與挑戰
回顧“十三五”，環評與排污許可全面深化改革創新，不斷提升源頭預防和過程監管效能，取得積極進展。展望“十四五”，面對推動減污降碳協同增效、促進經濟社會發展全面綠色轉型、實現生態環境質量改善由量變到質變的艱巨任務，環評與排污許可工作仍任重道遠。
（一）“十三五”環評與排污許可改革取得新進展
制度改革創新蹄疾步穩。“三線一單”生態環境分區管控從試點推進到全面鋪開，完成了所有省級成果發布。排污許可確立核心制度地位，出臺了《排污許可管理條例》，發證登記覆蓋所有固定污染源。環評“放管服”改革持續深化，取消了竣工環保驗收和環評機構資質審批等多項行政許可，登記表由審批改為在線備案，審批和監管向基層下沉。規劃環評、項目環評與排污許可進一步聚焦重點、優化流程、提高效能，法治化、規范化、信息化水平進一步提高。
助力區域行業綠色發展作用顯現。“三大地區”（京津冀、長三角和珠三角）、長江經濟帶等區域發展戰略環評全面完成，生態環境分區管控逐步落地，基礎性和引導性作用逐步顯現。流域、省級礦產資源規劃環評取得新突破，產業園區、煤炭礦區、港口、能源化工基地規劃環評全面推進，在優布局、調結構、控規模、促轉型等方面發揮了積極作用。
推動污染物減排成效顯著。通過項目環評推動減少化學需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物、煙塵排放量分別約46.8萬噸、3.7萬噸、19.0萬噸、27.4萬噸、42.5萬噸。將273.44萬家排污單位納入排污許可管理，涉及年許可排放化學需氧量約470.80萬噸、氨氮49.67萬噸、二氧化硫560.65萬噸、氮氧化物790.04萬噸。
加強生態保護措施有力。通過30余個流域綜合規劃環評，對近200個不符合生態保護要求的水利水電工程提出取消建設的優化建議，將多段干、支流納入棲息地整體性保護。重大工程建設的生態保護和修復措施進一步強化，野生動物通道、過魚設施、替代生境建設等逐步成為水利水電和線性工程標配，全封閉聲屏障等環保創新措施開始落地實施。
服務“六穩”“六保”多措并舉。對新冠疫情防控急需的建設項目實施環評應急保障。制定實施環評審批正面清單，修訂建設項目環評分類管理名錄和環境影響報告表格式，建成全國環評技術評估服務咨詢平臺。大幅提升環評審批效率，全國平均審批時間已經壓縮到法定時限的一半。
（二）“十四五”環評與排污許可工作面臨新挑戰
制度體系有待健全。生態環境分區管控落地應用尚不到位，各方責任有待明晰，支撐保障亟需加強。排污許可制的核心制度建設尚不健全，與環評、總量、統計、監測、執法等相關制度亟待深化銜接。規劃環評和項目環評制度歷經多年發展，既存在疊床架屋也存在短板不足，管理和技術體系仍需統籌優化。
預防效能仍待提升。主要污染物排放總量仍居高位，特征污染物和新污染物影響不容忽視。一些地區上馬高耗能高排放（以下簡稱“兩高”）項目沖動仍較強烈，新建項目呈現向中西部欠發達地區、流域上游和生態敏感區布局建設的態勢，給生態環境準入把關帶來新的壓力，優化規劃決策、嚴格環境準入的剛性約束仍待增強。
責任落實尚待加強。主體責任落實不夠到位，過程監管相對薄弱，在一些領域和行業仍較為突出。有的地方和建設單位將依法環評視為額外負擔，規劃“未評先批”和項目“未批先建”、擅自變更、生態環保設施措施不落實等問題仍然存在。排污許可發證質量不高，證后監管機制有待完善，持證排污、依證排污尚未成為企業自覺，違法排污、限期整改要求不落實等問題仍有發生。
二、總體思路
（三）指導思想
深入貫徹習近平生態文明思想，立足新發展階段，完整、準確、全面貫徹新發展理念，構建新發展格局，以持續改善生態環境質量為核心，堅持精準治污、科學治污、依法治污，堅持綜合治理、系統治理、源頭治理，堅持推進減污降碳協同增效，確立并實施生態環境分區管控制度，持續提升重點領域重點行業環評管理效能，全面實行排污許可制，協同推進“放管服”改革，充分發揮環評與排污許可在源頭預防和過程監管中的效力，守住底線把好關，為深入打好污染防治攻堅戰、推進高質量發展提供有力支撐。
（四）基本原則
堅持問題導向、改革創新，聚焦環評效力不高、固定污染源管理不夠系統精細、事中事后監管相對薄弱等短板，用改革的辦法解決問題，增強制度操作性和有效性。
堅持制度銜接、形成合力，構建生態環境分區管控、規劃環評、項目環評、排污許可有效聯動體系，強化與執法、督察等制度的相互支撐。
堅持試點先行、穩中求進，依法依規推進改革，保持制度體系和管理要求基本統一，支持具備條件的地區和領域納入改革試點，并逐步規范化、制度化。
堅持提升能力、強化支撐，統籌推進法規、技術和信息化體系建設，提升管理和技術隊伍依法履職的能力水平。
（五）主要目標
源頭預防作用進一步提升。全國生態環境分區管控體系基本形成，管理機制、技術體系和數據共享系統基本完善。政策環評穩步推進，規劃環評體系更加健全，重點領域、重點行業環評管理效能持續提升。
排污許可核心制度進一步穩固。固定污染源排污許可全要素、全周期管理基本實現，固定污染源排污許可執法監管體系和自行監測監管機制全面建立，排污許可“一證式”管理全面落實，以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系基本形成。
制度創新體系進一步豐富。生態環境分區管控、規劃環評、項目環評、排污許可及執法、督察等相關制度的閉環管理體系初步建立。探索溫室氣體排放環境影響評價。環評與排污許可信用管理制度更加完善，第三方服務市場全面規范。
基礎保障進一步加強。一批新領域、新行業管理政策、技術方法出臺實施。環評與排污許可信息銜接、業務協同有效推進，排污許可信息系統功能持續拓展，智能查重覆蓋所有環評文件，信息化建設和應用水平持續提升。
三、深化體制機制改革，推進完善閉環管理體系
（六）全鏈條優化管理
健全環評和排污許可管理鏈條。完善涵蓋生態環境分區管控、規劃環評、項目環評、排污許可的管理制度體系，明確功能定位、責任邊界和銜接關系，避免重復評價。以產業園區、石化基地、能源基地等領域規劃環評為重點，強化規劃環評與生態環境分區管控聯動，推動生態環境分區管控成果落地。深化產業園區、自由貿易試驗區規劃環評與項目環評聯動改革試點，探索簡化相關項目環評管理。探索建立污染影響類和生態影響類建設項目差異化全過程監管體系。選取具備條件的地方，開展污染影響類項目環評與排污許可深度銜接改革試點；對符合規劃環評要求，且排污許可證能夠有效承接的部分建設項目環境影響報告表，推進依法將審批制調整為備案制；對納入排污許可管理的污染影響類項目，深化自主驗收和后評價管理改革。對成熟的改革試點經驗，推動通過立法等形式予以制度化。
統一建設項目環評管理機制。推進形成環評統一管理格局，理順機制、規范流程、打通平臺、共享數據。推進省級以下環評審批權限評估調整，縣級分局原則上只受權負責環境影響較小的部分報告表審批具體工作。實施集中行政審批改革的地方生態環境部門，應當強化統一環評管理，將承擔環評審批的相關部門納入政策指導、業務培訓、環評文件復核、信息化監管等工作體系，做到統一尺度、規范把關。
（七）全過程公正監管
加強日常業務監管。落實環評與排污許可監管行動計劃，重點對產業園區、流域、港口、煤炭礦區、城市軌道交通等領域規劃環評開展和落實情況進行抽查，對實施中產生重大不良環境影響的規劃依法開展核查。重點對石化、煤化工、水利、水電、煤炭等行業建設項目環評開展情況、污染物區域削減替代、生態環境保護設施和措施等環評文件及批復要求落實情況進行抽查。針對建設單位尤其是小微企業在落實中存在的問題，強化指導幫扶，做到寓管于服。按季度開展環評文件復核抽查，加強環評單位和環評工程師等從業人員動態監管，對違法違規環評單位和人員開展清理整頓，強化典型案例曝光和正面宣傳引導，鼓勵加強行業自律和能力建設。建立健全排污許可信用管理體系，全面實施“一處失信、全國受限”的跨地區環評失信聯動監管機制，將環評與排污許可違法等信息納入國家有關信用信息系統，并及時依法公開。強化行政處罰與刑事司法銜接，嚴懲弄虛作假，堅決整治環評技術服務市場亂象。
健全長效監管機制。落實建設項目環評屬地監管，深化地市級生態環境部門參與國家級、省級環評審批機制，健全市級監管、省級抽查、部級指導的屬地環評監管責任體系。發揮流域海域生態環境監督管理機構優勢，強化環評會商和事中事后監管。健全信息共享和問題線索移交工作機制，發現的違法違規線索及時移交執法部門，區域性、行業性等問題突出的，按有關要求納入生態環境保護督察。
（八）全方位提升服務
創新推進優化營商環境。指導、推動北京、上海、重慶、杭州、廣州、深圳等試點城市深化環評與排污許可改革，落實國務院改革部署，在推進產業園區規劃環評與項目環評聯動及優化環評分類管理等方面先行先試，同步加強和創新監管。全面推進環評與排污許可政務服務標準化，持續深化“證照分離”改革，加快實施排污許可事項“跨省通辦”“全程網辦”，實現排污許可事項在不同地域無差別受理、同標準辦理，加快推進電子證照應用。
不斷提升審批服務水平。持續完善國家、地方、重大外資項目“三本臺賬”環評審批服務體系，定期更新臺賬，組織提前介入指導，對符合生態環保要求的開辟綠色通道，提高審批效率，推動重大項目科學落地。會同發展改革、能源等主管部門，妥善處置煤炭行業歷史遺留環評問題，嚴把生態環境準入關，協同保障國家能源安全和生態安全。推進國家重大水利工程環評工作，配合做好南水北調后續工程重大問題研究、總體規劃評估優化完善、西線工程論證等，推進中線引江補漢項目環評。堅持“生態優先、統籌考慮、適度開發、確保底線”的原則，做好水電開發規劃和項目環評。推進大型清潔能源基地、電力外送通道等重大項目環評工作。積極服務重大儲備儲運基地、沿江高鐵、沿邊公路等基礎設施工程及民生工程項目環評。深化遠程技術評估服務，推動解決小微企業和基層審批部門實際困難。
四、加強生態環境分區管控，守好高質量發展生態環境底線
（九）推進協同管控
探索建立跨區域、跨流域協同管控機制，統籌上下游、左右岸的保護對象與目標、空間單元與分區、準入尺度與要求等。落實長江保護法，推動長江全流域按單元精細化分區管控；加強黃河流域、赤水河流域、京津冀、長三角、粵港澳大灣區、成渝雙城經濟區、呼包鄂榆地區等重點區域流域海域生態環境協同管控。組織開展減污降碳協同管控試點。
（十）強化實施應用
推動完善政府為主體、部門深度參與的落地實施機制。向社會主動公開成果文件，加強生態環境分區管控成果在政策制定、環境準入、園區管理、執法監管等方面的應用。推動做好生態環境分區管控與主體功能區戰略、國土空間規劃分區和用途管制要求、碳達峰碳中和目標任務、能源資源管理等工作的銜接。加強生態環境分區管控成果對生態、水、海洋、大氣、土壤、固體廢物等環境管理的支撐。
（十一）做好評估考核
建立國家對省、省對地市年度跟蹤與五年評估相結合的實施應用跟蹤評估機制，完善指標體系。推動建立以省級統籌為主，動態更新與定期調整相結合的成果更新調整機制。加強生態環境分區管控實施監管，將工作中存在的突出問題線索按規定納入生態環境保護督察。推動將生態環境分區管控納入深入打好污染防治攻堅戰目標責任考核，鼓勵地方將生態環境分區管控納入綠色低碳發展、高質量發展等考核。
（十二）推進政策生態環境影響分析試點
對國家、省、市涉及區域和行業發展、資源開發利用、產業結構調整和生產力布局，以及可能對生產和消費行為產生重大影響的經濟、技術政策，組織開展生態環境影響分析試點，探索構建以綠色低碳為導向的指標體系和技術方法，形成一批可復制、可推廣的案例，推動建立健全適用的生態環境影響分析工作機制，適時組織開展成效評估。
五、提升重點領域環評管理效能，筑牢綠水青山第一道防線
（十三）助力打造綠色發展高地
加強國家重大戰略指向區域的生態環境源頭防控，鼓勵有關地方因地制宜制定更具針對性的環境準入要求。支持京津冀地區在聯防聯治基礎上，根據區域功能定位、生態環境質量改善要求，推進實施更加精準、科學的差別化環境準入。嚴格長江干支流有關產業園區規劃環評審查和項目環評準入，落實化工園區和化工項目禁建、限建要求，嚴防重污染項目向長江中上游轉移。推進沿黃重點地區工業項目入園發展，嚴格高污染、高耗水、高耗能項目環境準入，推動黃河流域產業布局優化和產業結構調整。
（十四）促進重點行業綠色轉型發展
推動重點工業行業綠色轉型升級。制定完善石化、化工、煤化工、農藥、染料中間體等行業環評管理政策，研究規范新能源、新材料等新興行業環評管理，落實藍天、碧水、凈土保衛戰有關管控要求。新改擴建鋼鐵、煤電項目應達到超低排放要求，推進建材、焦化、有色金屬冶煉等行業污染深度治理改造，強化對燃煤電廠摻燒廢棄物項目的環境管理。推動有色、化工、建材、鑄造、機械加工制造、制革、印染、電鍍、農副食品加工、家具等產業集群提升改造；在重點區域鋼鐵、焦化、水泥熟料、平板玻璃、電解鋁、電解錳、氧化鋁、煤化工、煉油、煉化等行業項目環評審批中，嚴格落實產能替代、壓減等措施；嚴控建材、鑄造、冶煉等行業無組織排放，推進石化、化工、涂裝、醫藥、包裝印刷、油品儲運銷等行業項目揮發性有機物（VOCs）防治。嚴格有色金屬冶煉、石油加工、化工、焦化等行業項目的土壤、地下水污染防治措施要求。支持有關“綠島”項目建設，做好相關環保公共基礎設施或集中工藝設施環評服務。
加強“兩高”行業生態環境源頭防控。建立“兩高”項目環評管理臺賬，嚴格執行環評審批原則和準入條件，按照國家關于做好碳達峰碳中和工作的政策要求，推動相關產業布局優化和結構調整，落實主要污染物區域削減、產能置換、煤炭消費減量替代等措施。推動各地理順“兩高”項目環評審批權限，不得以改革名義降低準入要求或隨意下放環評審批權限，對審批能力不適應的依法調整上收。
提升基礎設施建設行業環評管理水平。將相關重大項目納入“三本臺賬”環評審批服務體系，推動鐵水、公鐵、公水、空陸等聯運發展以及多式聯運型、干支銜接型貨運樞紐建設。支持長江干線航道整治工程環評，推動長江黃金水道建設。推動重點區域港口、機場落實岸電設施、強化污染物收集處理等要求，出臺相關文件推進“綠色機場”建設。強化陸海統籌，嚴格控制入海污染物排放，強化船舶溢油等環境風險評價，推動加強應急能力建設。
（十五）強化生態系統保護
推進重點領域規劃環評宏觀管控。出臺“十四五”省級礦產資源規劃環評指導意見等政策文件。推進國土空間規劃環評，優化開發格局、調控開發強度。推進省級礦產資源、大型煤炭礦區、流域綜合規劃及水利、水電規劃環評，落實生態保護紅線和一般生態空間管控要求，強化長期性、累積性、整體性生態影響的預測、評價，提出有針對性的規劃優化調整建議，對生態敏感區落實避讓、減緩、修復和補償等保護措施。
嚴格重大生態影響類建設項目環評管理。推動做好生態現狀調查和生物多樣性等影響評價，加強珍稀瀕危野生動植物、極小種群物種保護。統籌強化有關行業環境準入、施工期環境監理、生態環保措施專項設計、生態環境跟蹤監測、環境影響后評價等環境管理。建立完善水利、水電建設項目全過程環境管理體系，強化棲息地保護、過魚設施建設、增殖放流、低溫水減緩、生態流量泄放和生態調度等措施要求。研究制定風電、光伏等行業環評管理政策，避免在鳥類等野生動物重要生境和遷徙通道布局，防范在其他環境敏感區過度集中布局，推進環境影響跟蹤監測評估。開展地熱等可再生能源項目環評研究，推動有關行業綠色發展。強化資源開發項目生態保護和修復。做好雅魯藏布江下游水電開發、川藏鐵路等國家重大戰略工程環境準入管理，推進有關工程適應氣候變化研究，加強事中事后監管，推進綠色施工，建設綠色工程。嚴格落實圍填海管控要求。
（十六）探索溫室氣體排放環境影響評價
積極開展產業園區減污降碳協同管控，強化產業園區管理機構開展和組織落實規劃環評的主體責任，高質量開展規劃環評工作，推動園區綠色低碳發展。實施《規劃環境影響評價技術導則 產業園區》，在產業園區層面推進溫室氣體排放環境影響評價試點。加強“兩高”行業減污降碳源頭防控，在煤炭開采等項目環評中，探索加強對瓦斯等溫室氣體排放的控制。支持各地深入開展重點行業建設項目溫室氣體排放環境影響評價試點，推進近零碳排放示范工程建設。
（十七）做好新建項目環境社會風險防范化解
對存在較大環境風險和“鄰避”問題的重大項目，強化選址選線、風險防范等要求，嚴格環境準入把關。加強對垃圾焚燒發電、對二甲苯（PX）等社會關注度高的新建項目有關輿情及突發性事件的調度和分析研判，指導做好分類分級處置。推進各地建立實施環境社會風險防范化解工作機制。完善全國高風險類建設項目數據庫。開展“一帶一路”重點行業環境管理研究，加強對境外項目環境風險和環評管理工作指導服務。
六、全面實行排污許可制，構建固定污染源監管核心制度體系
（十八）鞏固固定污染源排污許可全覆蓋
制定實施工業固體廢物納入排污許可管理文件，對已取得排污許可證的有關排污單位，在依法申請延續或重新申請、變更時，應按照有關技術規范在排污許可證中增加工業固體廢物環境管理要求。依法將涉及工業噪聲排污單位、涉海工程排污單位等納入排污許可管理。壓實屬地責任，推動統籌解決影響排污許可證核發的歷史遺留問題。按照“生產設施-治理設施-排放口”管理思路，優化排污許可證內容。指導做好排污許可證延續和新增固定污染源發證登記，實現固定污染源排污許可管理動態更新，做到固定污染源全部持證排污。
（十九）推動生態環境管理制度全聯動
研究建立與排污許可核心制度相適應的污染影響類項目環評管理體系，推動環評與排污許可在管理對象、管理內容和管理機制等方面的銜接。全面落實企事業單位污染物排放法定義務，將達標區域和非達標區域污染物排放量削減要求納入排污許可證。選擇長江經濟帶部分地方開展基于水生態環境質量的許可排放量核定試點研究。開展火電、造紙、污水處理等重點行業生態環境統計與排污許可管理銜接試點，有序推動將排污許可證執行報告中報告的污染物排放量作為年度生態環境統計的依據。深化溫室氣體環境管理與排污許可制度信息共享，升級全國排污許可證管理信息平臺，推進溫室氣體與污染物排放相關數據統一采集、相互補充、交叉核驗。
（二十）加強排污許可執法監管
構建以排污許可制為核心的固定污染源執法監管體系。推動出臺關于加強排污許可執法監管的指導意見。推動將排污許可制度執行情況納入深入打好污染防治攻堅戰目標責任考核。將排污許可證后管理作為監督幫扶內容，突出問題線索按規定納入生態環境保護督察。將排污許可證作為生態環境日常執法監管的主要依據，強化排污許可日常管理、環境監測、執法監管聯動，構建發現問題、督促整改、問題銷號的排污許可執法監管機制。加強行政執法與刑事司法銜接，嚴懲排污許可違法犯罪。試點推進排污許可證清單式執法檢查。出臺重點行業排污許可證執法手冊或要點，明確重點行業依證監管的日常執法監督程序、流程，規范固定污染源執法監管方式、內容等。做好排污許可監管執法處罰信息公開。
強化排污許可證后監管。組織開展排污許可證后管理專項檢查，加強對排放污染物種類、許可排放濃度、主要污染物年許可排放量、自行監測、執行報告和臺賬記錄等方面的監督管理，督促排污單位依證履行主體責任。制修訂排污許可證質量、臺賬記錄、執行報告監管等技術性文件，印發實施排污許可提質增效行動計劃，組織開展排污許可證質量核查，加強執行報告和臺賬記錄檢查。落實生態環境損害賠償制度，對違反排污許可管理要求造成生態環境損害的依法索賠。
七、夯實基礎支撐保障，提升環評與排污許可治理能力
（二十一）加強法規體系建設
貫徹預防為主原則，推進環境影響評價法及相關法律法規制修訂，推動將生態環境分區管控納入黃河保護法、海洋環境保護法制修訂。推動排污許可制納入海洋環境保護法等法律法規制修訂。適時修訂《建設項目環境影響報告書（表）編制監督管理辦法》《專項規劃環境影響報告書審查辦法》《建設項目環境影響評價分類管理名錄》《固定污染源排污許可分類管理名錄》《建設項目環境影響后評價管理辦法（試行）》等規章。
（二十二）加強技術體系建設
健全技術規范體系。完善生態環境分區管控技術規范。推進流域、礦產資源等規劃環評導則制修訂。優化項目環評技術導則體系，加強與排污許可技術規范的銜接，推進評價模型標準化、法規化建設。推進水利、水電等行業后評價技術導則制修訂。出臺生態影響類建設項目竣工環境保護驗收技術規范。優化排污許可技術體系，開展排污許可證申請與核發技術規范制修訂，推進重點行業自行監測和污染防治可行技術指南制修訂。
加大基礎研究力度。開展減污降碳協同增效等關鍵技術研究，研究“污染源排放—環境質量目標—污染物允許排放量”的系統響應關系，深化多要素多尺度分區管控研究。持續開展典型行業二氧化碳、甲烷等溫室氣體排放管控、環境影響人群健康風險分析、累積性環境影響評價、中長期生態風險評價等基礎性研究。加快推進國際先進技術方法本地化應用研究。
推進信息化建設。加強“互聯網+政務服務”，持續推進全國建設項目環評管理信息平臺、全國排污許可證管理信息平臺建設，做好與全國一體化政務服務平臺對接。加強“互聯網+監管”，完善環評文件智能復核系統功能，推進固定污染源“一企一檔”建設。推進全國生態環境分區管控數據共享系統、各省份數據應用系統建設，提升服務功能和效能。推動數據標準化，逐步實現生態環境分區管控、規劃環評、項目環評、排污許可、監測、執法等系統數據聯通，加強國家級平臺與地方平臺數據共享共用。鼓勵與國土空間基礎信息、地方智慧管理等系統聯通，實現跨層級、跨部門數據共享共用。
（二十三）加強隊伍能力建設
提升隊伍能力。加強對基層管理、技術隊伍的指導培訓，加大對各地行政審批部門及西部地區的培訓力度。對重點工作表現突出的集體和個人予以表揚。支持高校、科研院所等機構加強環評與排污許可研究，推進領軍人才培養。加強技術評估專家隊伍建設，推動全國評估專家信息共享共用。拓展第三方服務，推動將技術評估相關事項納入政府購買服務。推動企業配備環保專業人員，提高環評與排污許可管理水平。
強化宣傳引導。主動發聲做好環評與排污許可領域政策解讀，組織面向企業、公眾的宣傳培訓，加強信息公開，不斷強化建設單位、排污企業自主守法意識，發揮社會監督作用。強化正反兩方面宣傳，宣傳工作進展和積極成效，加大違法違規行為曝光力度，常態化公布典型案件，加強警示震懾。提升輿情應對能力，通過例行新聞發布會、專題報道等形式，主動回應群眾關切，營造良好社會氛圍。
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